人力资本理论认为：人力资源是一切资源中最主要的资源。那么，在供给侧结构性改革中，培育大批高端制造、研发和创新人才，是满足社会经济发展需要、助推产业转型升级的关键。这便对以技术技能人才培养为显著特征的职业教育提出了更高要求；优化技术技能人才培养模式、提高人才培养层次、侧重科研与创新、实现人才供需的无缝对接无疑成为供给侧结构性改革赋予职业教育的历史使命。由此可见，供给侧结构性改革不仅仅是指产业结构的转型升级，还是以产业结构转型升级为抓手、以高端技术技能人才培养为支撑、以完善的制度保障为后盾的立体式社会经济变革体系。
一、我国实施现代学徒制的可行性与必要性
与其他类型教育相比，职业教育的显著特征是人才培养目标定位于动手操作能力较强且能有效满足产业经济发展需要的技术技能人才和研发创新人才；产教融合、校企合作自然而然成为其典型的人才培养模式。特别是以1969年德国政府颁布实施的《职业教育法》为标志，最终完成了对传统学徒制的改造，确立了以“双元制”为特征的现代学徒制，即将传统学徒培训方式与现代学校教育相结合的一种“学校与企业合作式的职业教育制度”。随后，这种被誉为战后经济腾飞“秘密武器”的现代学徒制渐趋被世界诸多国家认可和推行。如为满足新兴产业对技术技能人才的需求，英国政府于1993年开始启动“现代学徒制”计划。将建立在传统手工业基础上的职业培训制度向IT、先进制造、现代服务等新兴产业拓展、复制，从数量和质量两个方面提升新兴产业领域专业技术技能人才的有效供给。瑞士约有2/3的学生在完成义务教育后进入职业教育体系，其中4/5的学生参加现代学徒制；依靠高素质的能工巧匠创造产品的高附加值，提高国际竞争力；95%的原料和能源以及65%的消费品靠进口，经过加工，70%～90%的产品被增值几倍甚至几十倍。从德国、英国、瑞士发展历程看，现代学徒制是被实践证实了的能够培养技术技能人才的有效方式和途径；在我国大力发展现代学徒制具有一定的可行性。
优化产业结构布局，推动产业经济转型升级是实现供给侧结构性改革的内在驱动力；而培养大批满足高端产业需要的高端制造、研发和创新人才则是支撑产业经济转型升级的关键。所以，供给侧结构性改革在一定程度上可谓技术技能人才供给的结构性改革。这便要求作为技术技能人才培养核心主体的职业院校必须强化校企深度融合、工学交替，必须侧重实践操作训练，培养实践型创造型高端人才而不是培养只懂理论不懂技术技能的人才或与高端产业脱节的低端人才。这种以学徒培养与现代职业教育有机融合、招生与招工联动共生、校企资源共建共享为典型特征的现代学徒制进而成为供给侧结构性改革背景下技术技能人才培养的最佳选择。2014年2月26日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定了加快发展现代职业教育的任务措施，提出“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点”。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014）和《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（2014）等明确指出：开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，完善支持政策，推进校企一体化育人。综上，在我国大力发展现代学徒制，不仅具有可行性，而且具有必要性。
二、我国现代学徒制的实施困境及其制度缺失
2014年，我国520余所高职院校参与深化产教融合、校企合作、工学结合、知行合一的现代学徒制试点，开启职业院校现代学徒制人才培养模式的探索与尝试。但实践发现，国外盛行的现代学徒制在我国却出现了“学校热而企业冷”的怪相，以致成为制约技术技能人才培养与开发的瓶颈。
（一）我国现代学徒制的困境
我国现代学徒制的困境主要表现为企业参与动力不足以及校企合作的形式大于实质两个方面。一是企业缺乏参与动力。在德国，500人以上规模企业开展学徒制的比例高达96%；而我国37.5万家规模以上企业，参与现代学徒制申报者为4 000家，参与比例仅为1.07%；85%的企业对现代学徒制不感兴趣；75%的企业认为现代学徒制校企合作企业受益小、风险大。甚至有企业认为“他们只管用人，没有时间和钱跟学校搞合作”；以致职业院校在与企业打交道的过程中，挨白眼、吃闭门羹、被挂断电话等情况时有发生。这说明在现代学徒制方面，德国企业具有较高的积极主动性，而我国企业却较为冷淡。二是合作的形式大于实质。既然是现代学徒制，就应该要求企业与学校在制定人才培养方案、专业课程标准、人才培养标准等方面深度合作、共同研制。但我国现代学徒制的实施方案、专业课程标准等主要由学校一手打造，企业的想法和建议难以被吸纳进来。另一方面，企业因担心学生已有技能不足而影响正常生产以致不轻易让其接触技术技能含量高的设施设备。这便造成即便是参与现代学徒制的学生也难以掌握高端的技术和技能，难以有效满足高端产业对高端技术技能人才的诉求。最终导致企业因无法解决人才短缺问题而缺乏参与现代学徒制的主动性，以此形成恶性循环。
现代学徒制困境产生的根源何在？究竟如何破解？这一系列问题成为我国现代学徒制以及供给侧结构性改革所迫切需要解决的症结所在。
（二）制度缺失——现代学徒制困境的内在根源
新制度经济学认为，制度是一个社会的博弈规则，是人为设计的、型塑人们互动关系的约束或框架。完善的制度是规范和约束人们行为的保障，是调动行为主体积极参与和行动的前提；而不完善的制度则是造成行为主体失范、参与动力不足的问题所在。基于人的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给总是有限的、不及时或不完善的。制度的这种有限性、不及时性或不完善性称之为制度缺失。对我国而言，现代学徒制是舶来品且于近几年开始试行。因受“制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、现存制度安排、规范性行为准则、公众一般看法”等因素制约，相关的制度体系尚不成熟和完善，难以有效规范和约束相关主体参与现代学徒制的行为，即难以调动企业参与现代学徒制的积极性和主动性，难以确保职业院校接受企业的深度参与——这便是现代学徒制的制度缺失。按照诺斯关于制度构成的三要素说，现代学徒制的缺失也主要表现为正式制度的缺失、非正式制度的缺失及其实施机制的缺失三个方面。
1.现代学徒制正式制度的缺失
正式制度即人们根据一定社会经济发展要求有意识建立起来的并以政治规则、经济规则以及契约等正式方式加以确定的各种制度。如宪法和其他成文法、不成文法以及细则、契约等，都属于正式制度，均在一定程度上规范和约束着人们的行为。德国、荷兰、瑞士等国家的现代学徒制比较成功，企业具有参与校企合作的积极性和主动性。其原因主要在于德国、荷兰、瑞士以法律这种硬性的正式制度明确规定了校企双方在现代学徒制中的权利和义务；并且必须严格执行，否则将受到严厉惩罚。如在《德国职业教育法》（1969年）、《荷兰职业教育法》（1996年）、《瑞士联邦职业教育法》（2004年修订）中，均有关于现代学徒制以及校企双方责权利的相关规定。而我国截至目前，尚未出台关于现代学徒制的正式制度。1996年印发的《职业教育法》并未提及现代学徒制且相关细则或规定业已滞后于社会经济发展需要，尤其是校企合作中双方的责权利划分不明晰，难以确保企业享有责权利对等的权益。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014）和《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（2014）只是鼓励企业参与校企合作，提倡大力发展现代学徒制，但因其缺乏强制执行的法律效力，以致难以规范企业参与的行为。特别是关于“学徒”还是“学生”的身份认证问题、实习安全事故问题、人才流失问题、企业税收减免等优惠政策兑现问题等都没有正式制度进行明确规定。2015年，人力资源与社会保障部（以下简称“人社部”）印发《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》，虽然鼓励“企业与技工院校、职业培训机构、企业培训中心等教育培训机构采取企校双师带徒、工学交替培养、脱产或半脱产培训等模式共同培养新型学徒”，但同样不具备正式制度的强制执行力。在预期目标的期望值和目标效价较低的情况下，企业为追求自身效用最大化，要么不积极参与现代学徒制，要么参与但在合作中产生败德行为。所以说，我国正式制度的缺失是导致现代学徒制“学校热而企业冷”的直接原因。
2.现代学徒制非正式制度的缺失
非正式制度即人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是对人的不成文的限制。在德国、瑞士等国家，企业参与校企合作的历史由来已久并形成良好的文化传统：积极参与现代学徒制是企业秉承传统习惯、发扬价值观念的真实缩影；企业不仅是现代学徒制的投资主体，而且承担企业中的培训经费，包括提供培训设施、器材以及支付给学员津贴等。新中国成立后，我国职业学校人才培养与企业人才培养是两条并驾齐驱的路径，基本是各自为政、互不干涉，缺乏校企融合、协作育人的文化传统。尽管《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）明确提出“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性”，但仍未形成企业积极参与校企合作的良好习惯和价值观念。即便是参与了现代学徒制的学校，因尚未将企业文化与校园文化进行深度融合，导致学生对企业文化因素的价值效用符合传统文化价值标准的认可态度与方式出现偏差，从而难以形成良好的职业素养、职业道德和企业文化价值观念。这种校企文化融合尤其是企业文化认同的缺失无疑会增加企业投资现代学徒制的风险，以致挫伤企业参与的积极性。不少企业甚至认为培养人才是学校的事情，与企业无关；或者认为在当前就业形势非常严峻的情况下，即便不参加现代学徒制同样可以在人才市场招聘到企业需要的人才。由此可见，我国现代学徒制非正式制度的缺失导致企业难以将参与校企合作内化为自身的自觉行为，以致缺乏参与的主动性。
3.现代学徒制实施机制的缺失
不管是正式制度还是非正式制度，均是潜在的框架；只有付诸实施才能转换为现实的规范和约束，才能规避人们的机会主义倾向或败德行为。德国、瑞士、荷兰现代学徒制成功的经验不仅在于有完善的正式制度和约定俗成的非正式制度，而且在于有将正式制度付诸实施的执行机构及其运行机制。通过强有力的实施机制，提高违约成本，达到规范职业学校和企业积极参与现代学徒制的目的。与发达国家相比，我国现代学徒制实施机制尚不健全，难以确保相关政策文件切实有效的执行，从而无法确保企业享有对等的责权利。总体而言，我国现代学徒制实施机制的缺失主要表现为三个方面。一是现代学徒制主管部门合作机制的缺失。目前，我国现代学徒制分别由教育部门和人社部门分别统筹管理，且彼此之间缺乏必要的沟通与协调。首先是关于“学徒制”名称的差异。教育部分管中高职职业院校，提出了“现代学徒制”的观点；人社部分管技工学校、培训机构，则提出“新型学徒制”的观点。其次在培养对象方面。教育部“现代学徒”的培养对象从职业院校在校学生中遴选；人社部“新型学徒”的培养对象为与企业签订6个月以上劳动合同的技能岗位新招用人员和新转岗人员。同一种人才培养模式出现两种称谓并采取两种不同的培养模式，说明主管部门合作机制存在缺陷。二是现代学徒制运行机制的缺失。教育部提出“各地教育行政部门要推动政府出台扶持政策，加大投入力度，通过财政资助、政府购买等奖励措施，引导企业和职业院校积极开展现代学徒制试点”；这意味着人社、财政、发改委、税务、国土资源等部门应与教育部门形成良好的运行和互动机制，必须为现代学徒制的开展提供必要的支撑，以确保参与现代学徒制的企业切实享受到应有的权益。但我国当前的现代学徒制多为教育部门的积极倡导和呼吁，财政、发改委、税务以及国土资源等部门尚未全方位投入，彼此之间也未建立完善的运行机制，进而导致参与现代学徒制的企业因看不到预期收益或应有权益得不到保障而缺乏参与激情。三是现代学徒制监督管理机制的缺失。我国现代学徒制虽然由教育部、人社部牵头统筹，但均未建立完善的监督管理机制。针对企业不积极主动参与现代学徒制，职业院校、技工学校不积极接纳企业在专业课程、人才培养模式以及管理等方面建议，地方政府或相关部门不为现代学徒制提供必要经费和政策支持等行为，缺乏负责惩处的主体和相关惩罚措施，难以为现代学徒制的顺利开展提供有效的保障。
三、我国现代学徒制的制度变迁
按照新制度经济学理论，制度变迁即制度的替代、转换或更新过程，也即新型制度体系建构，实质是高效率的制度对低效率制度的替代过程。针对当前我国现代学徒制制度的缺失，采取诱导性和强制性相结合的方式推进制度变迁并明确划分规范各行为主体的责权利、增强预期收益的可计算性、确保预期收益高于预期成本，建构科学合理且操作性强的现代学徒制制度体系，是破解我国现代学徒制困境的必然选择。
（一）建构现代学徒制正式制度
对现代学徒制而言，建构正式制度主要指修订《职业教育法》，增加现代学徒制相关条款。首先是以法律形式确定现代学徒制是供给侧结构性改革背景下培养高端技术技能人才的有效途径，明确规定职业院校、企业以及相关政府部门参与现代学徒制是其依法履行的义务，以规避相关主体的机会主义倾向。其次是明确划分职业院校、企业、行业，以及教育、人社、发改委、税务、国土资源等相关部门的责权利，增强预期收益的可计算性，提高预期收益率。让企业清晰认识到参与现代学徒制是预期收益高于预期成本的有效选择。再次是明确界定现代学徒制学生的双重身份。在校学习期间为“学生”，在企业实习期间为“学徒”并享有与企业员工同等的权益；避免学校、企业在人才培养尤其是安全事故中相互推卸责任的现象。再其次是以法律制度的形式确保企业因接受学徒制实习生所产生的支出，按照税收规定在计算应纳税所得额时予以扣除；减轻企业负担，确保企业权益。
（二）塑造现代学徒制非正式制度
塑造现代学徒制非正式制度主要指在全社会形成积极参与现代学徒制的良好社会氛围。首先是运用信息、网络、微信等新媒体手段，做好现代学徒制的宣传和解读工作。呼吁社会各界积极参与现代学徒制并营造良好的文化氛围，使现代学徒制成为产业转型升级背景下培养技术技能人才的新常态。其次是建立现代学徒制先进单位和先进个人表彰奖励制度。每年遴选一批在现代学徒制中取得显著成效的职业院校和企业，颁发全国或省市级“教育突出贡献先进企业”“现代学徒制先进单位”荣誉证书，授予相关部门负责人“现代学徒制先进个人”等荣誉称号。再次是提高企业参与现代学徒制的门槛，杜绝搭便车行为。严格审查企业用于学徒制培养的设施设备、场所、师资以及培养计划。确保参与现代学徒制的企业都具备一定的资质和实力，都有明确的人才培养目标。以此确保现代学徒制人才培养的质量和效率。通过规范的准入制度和良好的信誉引导企业必须深度合作而不是投机取巧。最后是推进校企文化深度融合，增进学生职业认同、提高他们的职业素养、树立职业理想。职业院校通过开设职业指导相关课程，将校园文化与企业文化在深度合作的基础上进行积极宣传，让学生在潜移默化中接受企业文化精髓的熏陶并对企业文化价值做出肯定和接受的判断，形成和树立符合企业文化价值标准和自身发展规律的职业素养和职业理想，培养大批能真正扎根于企业并具有精益求精大国工匠精神的高素质劳动者而不是朝三暮四、频于跳槽的机会主义者，最终解决企业技术技能人才紧缺问题。
（三）规范现代学徒制实施机制
规范现代学徒制实施机制主要指提高现代学徒制相关法律制度的执行力度与监督力度，增加违约成本，规范行为主体的行为。一是加强教育、人社、财政、发改委、税务等部门之间的通力协作，集中各自优势资源积极发展现代学徒制，提高资源的配置效率。二是厘清各行为主体的权限与职责，落实责任制，避免出现交叉和空白，防止部门之间推诿，提高现代学徒制相关规章制度的执行力。三是建立现代学徒制质量监督评价机制。委托第三方定期对现代学徒制人才培养质量进行监督和评价；实施现代学徒制教育质量年度报告制度；取消不作为或乱作为学校或企业的学徒制办学资格并予以适当惩罚；追究不落实相关优惠政策的政府部门及其主体责任人的责任。最终通过规范的实施机制提高违约成本、规避风险的方式，达到提高现代学徒制办学质量的目的。
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作者：天津职业技术师范大学杨公安
天津中德应用技术大学崔晓琳
来源：《中国职业技术教育》2017年第24期
编辑：孙长虎
